為什么要推行“證照分離”
“環(huán)球同此涼熱”。營商環(huán)境競爭力的全球角逐，已然日趨白熱化。美國大幅減稅和減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)，我國則力推“放管服”改革，其中一項(xiàng)重要舉措，便是在上海市浦東新區(qū)率先推行以大幅削減行政許可、打造智慧監(jiān)管為目標(biāo)的“證照分離”改革。“證照分離”是什么
印度著名詩人泰戈?duì)栒f，世界上最遠(yuǎn)的距離，不是生與死的距離，而是我站在你面前，你不知道我愛你……此句用于解讀政府政策與民眾感受度之間的關(guān)系，同樣生動貼切。
政府諸多政策推出后，要讓民眾真切感受到改革的紅利，除了措施本身切中肯綮之外，去繁從簡，以接地氣的方式解讀和宣講政策，同樣非常重要。
“證照分離”即屬此類。目前，別說老百姓，就是工商和市場監(jiān)管干部，也有很多人不理解“證照分離”的真正含義。
《國務(wù)院關(guān)于在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作的意見》(國發(fā)〔2017〕45號)要求，在深入總結(jié)上海市浦東新區(qū)“證照分離”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在天津、遼寧、浙江、福建、河南、湖北、廣東、重慶、四川、陜西10個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，復(fù)制推廣上海市改革試點(diǎn)成熟做法。試點(diǎn)期為本意見印發(fā)之日起至2018年12月21日。
這是上海市在輸出自貿(mào)區(qū)三周年改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之后，再一次完成制度輸出。
什么是“證照分離”?學(xué)習(xí)總理最近的講話，有利于理解這一概念。在2018年1月17日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：深化“證照分離”改革，是破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題的關(guān)鍵！李克強(qiáng)總理指著會議材料中推進(jìn)“證照分離”有關(guān)具體事項(xiàng)表一一分析：我國當(dāng)前正在大力發(fā)展新動能，創(chuàng)新商業(yè)模式，但此前許多規(guī)定把企業(yè)應(yīng)有的設(shè)備數(shù)量甚至使用年限規(guī)定得死死的，這些規(guī)定在今天真的還有必要嗎?另外這條公共場所衛(wèi)生許可證兩年一次復(fù)核還有存在的必要嗎?我們看到的大量情況是，只要遇到檢查就提前打掃得干干凈凈，其余很多時(shí)候群眾反映的問題卻往往視而不見，這種監(jiān)管方式真的有效嗎?他指出，正是因?yàn)檫@些形形色色的“證”，不僅制約了企業(yè)發(fā)展，事實(shí)上也分散了政府的監(jiān)管能力。當(dāng)前“證照分離”的關(guān)鍵，是大力推進(jìn)“照后減證”。政府要把更多精力從關(guān)注事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來。
劃劃重點(diǎn)。總理的這番話，把“證照分離”改革的要旨點(diǎn)得相當(dāng)通透。第一，重在解決“準(zhǔn)入?yún)s不準(zhǔn)營”的問題。這個(gè)問題是指，市場主體資格(準(zhǔn)入)與經(jīng)營資格(準(zhǔn)營)存在背離，都領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照了，卻還不讓開張營業(yè)。第二，政府要從慣性的“資質(zhì)監(jiān)管”，走向“行為監(jiān)管”。發(fā)了許可證，并不等同于管好了經(jīng)營行為。第三，“證照分離”改革須循序漸進(jìn)。對于上海而言，現(xiàn)在已從“先照后證”到了“照后減證”的階段。
總體來說，“證照分離”改革的目標(biāo)是，要從習(xí)慣于發(fā)證，轉(zhuǎn)向習(xí)慣于通過大數(shù)據(jù)、信息化手段，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。
看來，“證照分離”確實(shí)內(nèi)涵豐富，要從法理上講清楚，還是不忘初心，從其本原入手吧！
“證照分離”的本質(zhì)是“先照后證”
“證照”是企業(yè)進(jìn)入市場的兩把“鑰匙”。所謂“照”，是指工商和市場監(jiān)管部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，而“證”，則是指相關(guān)行業(yè)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證。在“證照分離”改革之前，許多行業(yè)主管部門將自己的審批置于工商登記之前，且規(guī)定了很多嚴(yán)格的條件。舉例來說，要開一家餐館，必須先到食藥監(jiān)部門辦理餐飲經(jīng)營許可證，然后才能到工商和市場監(jiān)管部門申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，取得市場主體資格。然而，企業(yè)在取得營業(yè)執(zhí)照之前，因身份不明，在資金籌措、員工招募、合同簽訂等方面面臨諸多障礙，往往難以具備經(jīng)營許可證設(shè)定的條件，而領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照要求必須先具備這些許可條件，于是陷入互為條件的死結(jié)，極大地影響了效率。
風(fēng)起于青萍之末。2013年，上海自貿(mào)區(qū)建立以來，率先實(shí)施商事制度改革，“先照后證”成為其中的重中之重。也就是說，只要到工商和市場監(jiān)管部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，就可以從事一般的生產(chǎn)經(jīng)營活動，例如，可以采購原材料、招聘員工、辦理貸款等。市場主體如果想從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，再到相關(guān)審批部門辦理許可手續(xù)。
為了落實(shí)這一改革措施，浦東新區(qū)全面推行“雙告知、一承諾、雙反饋”的做法。也就是說，對于需要辦理許可證的，工商和市場監(jiān)管部門在辦理注冊登記后，告知市場主體和相關(guān)行政審批部門，及時(shí)辦理后置審批事項(xiàng)，并把企業(yè)主體信息推送給相關(guān)審批部門；市場主體作出承諾后，必須及時(shí)到相關(guān)部門辦理后置審批許可；審批部門向工商和市場監(jiān)管部門做好信息反饋工作。
舉例來說，A向工商和市場監(jiān)管部門申請音像制作單位營業(yè)執(zhí)照，工商和市場監(jiān)管部門核發(fā)營業(yè)執(zhí)照后，把信息推送給新聞出版部門，并告知A到新聞出版部門辦理許可。這樣，A的主體信息就留存于新聞出版部門，不用重新提供。此后，新聞出版部門向工商和市場監(jiān)管部門做好“雙反饋”，即是否收到A的申請審批信息以及是否完成審批。工商和市場監(jiān)管部門收到這些信息后，可以進(jìn)行公示，如此閉環(huán)，打造了信息共享的基礎(chǔ)。
從“先證后照”到“先照后證”，商事制度改革的一小步，營商環(huán)境優(yōu)化一大步，更是“重大改革于法有據(jù)”的生動體現(xiàn)。
就法理而言，企業(yè)主體資格與營業(yè)資格的法律內(nèi)涵完全不同。企業(yè)獲取營業(yè)執(zhí)照后，即取得法律主體資格，并同時(shí)具備一般的營業(yè)資格。對此，《民法總則》《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等法律均有明文規(guī)定，《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《公司登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》等也在操作層面予以細(xì)化規(guī)定。當(dāng)然，特殊的營業(yè)資格，還須經(jīng)相關(guān)行業(yè)主管部門許可，取得特殊的權(quán)利能力后方才具備。
企業(yè)主體資格與特殊營業(yè)資格相分離，有利于解決實(shí)踐層面的諸多疑難問題。例如，餐飲企業(yè)存在嚴(yán)重違法情形，被吊銷許可證，喪失的正是特殊的權(quán)利能力(餐飲經(jīng)營資格)，而其營業(yè)執(zhí)照仍然存在，可以從事一般的經(jīng)營活動，如清償欠款等。只有在清算完畢，被注銷營業(yè)執(zhí)照之后，其主體資格才算滅失。
當(dāng)然，此番改革，絕不止步于“先照后證”。許可證的削減與監(jiān)管方式的變革，才是改革的重中之重。這也是總理所說的“照后減證”。
“證照分離”的目標(biāo)是“照后減證”
迄今為止，浦東新區(qū)的“證照分離”改革，經(jīng)歷了兩個(gè)階段：
第一階段，以2015年12月國務(wù)院原則通過《上海市開展“證照分離”改革試點(diǎn)總體方案》(國函〔2015〕222號)為標(biāo)志。該復(fù)函同意在上海市浦東新區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期為自批復(fù)之日起3年。按照方案要求，浦東新區(qū)對116項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)根據(jù)不同性質(zhì)，采取相應(yīng)的改革措施。
一是取消審批。對市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的事項(xiàng)，取消行政審批，允許企業(yè)直接開展相關(guān)經(jīng)營活動，包括取消舊機(jī)動車鑒定評估機(jī)構(gòu)審批、取消刻錄光盤生產(chǎn)企業(yè)審批等。
二是取消審批，改為備案。為及時(shí)準(zhǔn)確地獲得相關(guān)信息，更好地開展行業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策制定和維護(hù)公共利益，對許可事項(xiàng)實(shí)行備案管理，如加工貿(mào)易合同審批等。
以上兩項(xiàng)改革，都是直接取消審批，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，市場獲得感最為真切。
三是簡化審批，實(shí)行告知承諾制。對于暫時(shí)不能取消審批，但通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為，并且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政許可事項(xiàng)，實(shí)行告知承諾制。對實(shí)行告知承諾的許可事項(xiàng)，由行政審批機(jī)關(guān)制作告知承諾書，并向申請人提供示范文本，一次性告知企業(yè)審批條件和需要提交的材料，企業(yè)承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料，即可當(dāng)場辦理相關(guān)許可事項(xiàng)，包括機(jī)動車維修經(jīng)營許可、音像制作單位變更名稱等。
四是提高審批的透明度和可預(yù)期性。對暫時(shí)不能取消審批，也不適合采取告知承諾制的許可事項(xiàng)，簡化辦事流程，優(yōu)化審批程序，最大限度減少審批的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)辦理過程公開透明，辦理結(jié)果有明確預(yù)期，包括會計(jì)師事務(wù)所及其分支機(jī)構(gòu)設(shè)立、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立、旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可等。
五是對涉及公共安全等特定活動，加強(qiáng)市場準(zhǔn)入管理。對于涉及國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動審批事項(xiàng)，按照國際通行規(guī)則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入管理，包括食品生產(chǎn)許可、危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可等。
第二階段，以2017年10月上海市政府印發(fā)《浦東新區(qū)“證照分離”改革試點(diǎn)深化實(shí)施方案》為標(biāo)志。這一階段的主要任務(wù)，是清理各類許可，刪繁就簡，激發(fā)市場活力。其改革重點(diǎn)包括：
一是清理規(guī)范各類許可。除涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益外，能分離的許可類的“證”都分離出去，根據(jù)地方實(shí)際分別采用適當(dāng)管理方式，包括直接取消審批，實(shí)行行業(yè)自律管理，審批改為備案，實(shí)行告知承諾制，培育壯大行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)自律和規(guī)范的引導(dǎo)作用等。
二是切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。對于取消審批或?qū)徟臑閭浒浮?shí)行告知承諾制等事項(xiàng)，逐項(xiàng)研究細(xì)化自律準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，探索完善監(jiān)管措施；加強(qiáng)跨部門聯(lián)動響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)工商和市場監(jiān)管部門、審批部門、行業(yè)主管部門以及其他相關(guān)部門間的信息實(shí)時(shí)共享和工作聯(lián)動，構(gòu)建“一處違法，處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高監(jiān)管效率。
三是加快推進(jìn)信息共享。針對行政審批中申報(bào)材料重復(fù)提交、重復(fù)審查、重復(fù)證明等問題，加快推進(jìn)公民、企事業(yè)單位和社會組織基本信息共享，進(jìn)一步完善信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺，探索實(shí)現(xiàn)部門間企業(yè)基礎(chǔ)信息和相關(guān)信用信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿。
四是統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革。按照能整合的盡量整合、能簡化的盡量簡化、該減掉的堅(jiān)決減掉的原則，全面梳理、分類處理各類涉企證照事項(xiàng)，將“證照分離”改革后屬于信息采集、記載公示和管理備查類的各種證照進(jìn)一步整合到營業(yè)執(zhí)照上，實(shí)行“多證合一、一照一碼”。
總之，“證照分離”改革的最后目標(biāo)，就是讓政府和市場各歸其位，少審批，更不得以批代管，要多用大數(shù)據(jù)、信息化手段，通過精準(zhǔn)監(jiān)管，切實(shí)提升監(jiān)管效能。
運(yùn)用法治資源引領(lǐng)和保障改革
在重大改革于法有據(jù)的時(shí)代背景下，法治與改革，向來是車之兩輪，鳥之雙翼。特別是在這項(xiàng)前所未有的改革中，更要用好用足甚至創(chuàng)造性地運(yùn)用法制資源。“證照分離”的法治保障工作，大體說來包括三個(gè)層面：
其一，國家層面的法律保障。
在這項(xiàng)改革進(jìn)程中，取消審批和審批改為備案這兩種形式涉及法律法規(guī)的調(diào)整問題。早在第一階段，上海市政府法制辦即對這些事項(xiàng)的法律依據(jù)作了逐項(xiàng)梳理，并與相關(guān)部門溝通、確認(rèn)。其中，4項(xiàng)取消的行政審批和2項(xiàng)改為備案管理的行政審批涉及11部行政法規(guī)和國務(wù)院文件的相關(guān)規(guī)定，需要向國務(wù)院作出專門請示。為此，上海市政府法制辦起草了《上海市人民政府關(guān)于擬在浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)的請示》《關(guān)于開展“證照分離”改革試點(diǎn)在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件規(guī)定的目錄》等文件，并多次赴國務(wù)院法制辦進(jìn)行匯報(bào)溝通。
2015年12月30日，上海市政府正式向國務(wù)院請示在浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》。經(jīng)國務(wù)院法制辦審查修改并報(bào)國務(wù)院同意，2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2016〕24號)。該決定為“證照分離”改革提供了有力的法律支撐，保障了改革措施全面落地。
其二，地方層面的法律保障。
“證照分離”改革部分事項(xiàng)屬于地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，還需要對地方性法規(guī)予以調(diào)整實(shí)施。上海市政府法制辦牽頭研究形成《上海市人民政府關(guān)于提請審議〈關(guān)于開展“證照分離”改革試點(diǎn)在浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定(草案)〉的議案(代擬稿)》。2015年12月25日，上海市政府將相關(guān)議案提交市人大常委會審議；12月30日，上海市人大常委會通過《關(guān)于開展“證照分離”改革試點(diǎn)在浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，確立地方性法規(guī)“一攬子調(diào)整”及“向后滾動調(diào)整”的機(jī)制。
所謂“一攬子調(diào)整”，是指在浦東新區(qū)內(nèi)，上海市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定，凡與國務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市開展“證照分離”改革試點(diǎn)總體方案》不一致的，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施。這樣，上海的地方性法規(guī)為“證照分離”改革閘門洞開，不設(shè)任何障礙。
所謂“向后滾動調(diào)整”，是指實(shí)施過程中，國務(wù)院對改革試點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，上海市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定與其不一致的，作相應(yīng)調(diào)整。這是為了確保在第二批及更多批次的改革事項(xiàng)調(diào)整中，能夠及時(shí)破除地方性法規(guī)的阻礙。
除地方性法規(guī)外，還必須完成對政府規(guī)章的清理。上海市政府法制辦和市審改辦密切合作，對改革試點(diǎn)涉及的政府規(guī)章進(jìn)行清理，并于2017年5月提請市政府對一件規(guī)章予以廢止，對兩件規(guī)章進(jìn)行修改，主要涉及“證照分離”改革事項(xiàng)表中“微生物菌劑環(huán)境安全許可核發(fā)”以及“戶外廣告登記”相關(guān)審批事項(xiàng)的取消。2017年7月，上海市政府第53號令對《上海市流動戶外廣告設(shè)置管理規(guī)定》《上海市戶外廣告設(shè)施管理辦法》進(jìn)行修改，上海市政府第54號令對《上海市微生物菌劑使用環(huán)境安全管理辦法》予以廢止。這些規(guī)定的出臺，為“證照分離”改革試點(diǎn)任務(wù)在全市復(fù)制推廣提供了法治保障。
其三，創(chuàng)造性地運(yùn)用行政審批“告知承諾”制度。
在行政審批領(lǐng)域運(yùn)用“告知承諾”制度，是上海推進(jìn)“證照分離”改革的創(chuàng)造性舉措。
早在2012年4月，《上海市行政審批告知承諾辦法》即已頒布。經(jīng)過5年的實(shí)踐和探索，該辦法進(jìn)一步優(yōu)化修訂，于2017年10月延續(xù)生效。“告知承諾”的做法符合《行政許可法》的原則和精神。《行政許可法》第十六條規(guī)定，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。當(dāng)然，為避免形成錯(cuò)誤認(rèn)識，在實(shí)踐中須把握以下幾點(diǎn)：
第一，告知承諾，并非政府放棄了審批，而是優(yōu)化行政審批的有益嘗試。按照《上海市行政審批告知承諾辦法》的規(guī)定，告知承諾，是指公民、法人或者其他組織提出行政審批申請，行政審批機(jī)關(guān)一次告知其審批條件和需要提交的材料。申請人以書面形式承諾其符合審批條件，并能夠按照承諾在規(guī)定期限內(nèi)提交材料，由行政審批機(jī)關(guān)作出行政審批決定。
也就是說，這是政府為了便利行政相對人，選擇相信其承諾，而提前作出行政許可的過程。舉例來說，張三向某政府部門申請行政許可，要符合7項(xiàng)條件，其中有一項(xiàng)條件還沒有證明材料。張三解釋說，他實(shí)際上已經(jīng)符合了，只是那項(xiàng)批文還在辦理過程中，肯定不會有問題。在這種情況下，受理申請的政府部門，為了避免張三再跑一次，可以要求張三書面承諾其符合條件，然后向其發(fā)放許可證。
第二，告知承諾，應(yīng)限定適用范圍，以避免造成不可逆的公共利益損害。按照《上海市行政審批告知承諾辦法》，直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行政審批事項(xiàng)，當(dāng)然不適用告知承諾。例如，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)許可、食品生產(chǎn)許可、新藥生產(chǎn)及上市許可、煙花爆竹批發(fā)許可等，均不適用告知承諾，反而要嚴(yán)格準(zhǔn)入管理。
相反，對能夠通過事后監(jiān)管糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政審批事項(xiàng)，審批機(jī)關(guān)可以實(shí)行告知承諾。例如，公共場所衛(wèi)生許可、機(jī)動車維修經(jīng)營許可、保安培訓(xùn)許可等。為了加大透明度，《上海市行政審批告知承諾辦法》還規(guī)定，實(shí)行告知承諾的具體行政審批事項(xiàng)，由市和區(qū)審批改革部門根據(jù)各自權(quán)限，會同相關(guān)審批機(jī)關(guān)確定，并向社會公布。
第三，告知承諾，如若違背，會引發(fā)特定的法律后果。這體現(xiàn)在兩方面。一是行政相對人并非“承諾了事”，而要履行“后承諾義務(wù)”。根據(jù)《上海市行政審批告知承諾辦法》規(guī)定，被審批人在告知承諾書約定的期限內(nèi)，未提交材料或者提交的材料不符合要求的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法撤銷行政審批決定。二是審批機(jī)關(guān)也并非“相信了事”，而要履行檢查義務(wù)，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出準(zhǔn)予行政審批的決定后兩個(gè)月內(nèi)，對被審批人的承諾內(nèi)容是否屬實(shí)進(jìn)行檢查。發(fā)現(xiàn)被審批人實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其限期整改；整改后仍不符合條件的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法撤銷行政審批決定。
另外，可以引入信用懲戒手段。《上海市行政審批告知承諾辦法》規(guī)定，對被審批人在規(guī)定期限內(nèi)未提交材料，或者提交的材料不符合要求的，行政審批機(jī)關(guān)在審查、后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)申請人、被審批人作出不實(shí)承諾的，應(yīng)當(dāng)記入申請人、被審批人誠信檔案，并對該申請人、被審批人不再適用告知承諾的審批方式。不誠信，終究是要付出代價(jià)的。
信用治理須依法而為
“照后減證”，政府已然從事先審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以技術(shù)手段為支撐的信用治理，已是監(jiān)管手段的不二之選。在此過程中，應(yīng)依法審慎而為，避免陷入違法的泥淖。以下試舉數(shù)例。
某市出臺《企業(yè)信用分級分類管理辦法》，政府部門每年對企業(yè)實(shí)行信用積分管理，默認(rèn)分值100分，并以此為基礎(chǔ)或加或減。發(fā)生經(jīng)營行為不規(guī)范，安全工作不到位，環(huán)境衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)，傳播封建迷信等惡劣情形的，政府酌情扣減2分至10分。捐款超過1萬元(累加計(jì)算)，組織和參加志愿服務(wù)時(shí)間超過100小時(shí)(需經(jīng)過有關(guān)部門認(rèn)可)……政府酌情增加5分至10分。無獨(dú)有偶，某省在2017年6月1日起施行的《企業(yè)信用監(jiān)督管理辦法》中，把企業(yè)的綜合信用等級劃分為三等九級，例如，AAA表示該企業(yè)信用優(yōu)良，資金實(shí)力雄厚，經(jīng)營管理水平高，不確定因素對其經(jīng)營與發(fā)展影響極小，履約能力很強(qiáng)……不過，與前者不同的是，它由第三方社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來評定企業(yè)綜合信用等級，并要求政府將其作為信用監(jiān)督管理工作的重要依據(jù)。
近年來，伴隨著信用社會建設(shè)，信用治理日益受到關(guān)注，但一些地方出現(xiàn)信用濫用泛化趨勢，主要存在三種誤區(qū)。
誤區(qū)之一：政府為市場主體信用背書。
黨的十八屆三中全會明確要求，讓市場在資源配置中起“決定性作用”。也就是說，凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場。政府應(yīng)保持定力，不為市場主體站臺，更不為其進(jìn)行信用背書或信用加持。
眾所周知，信用就是財(cái)富，在很大程度上影響著企業(yè)的運(yùn)營成本。在不同行業(yè)和不同領(lǐng)域，信用維度各有差異。誰用信，誰評信，信用的分級分類由用信主體依據(jù)用信場景自主確定，是唯一的科學(xué)路徑。即便是政府，不同部門的用信需求也不相同。如工商和市場監(jiān)管部門關(guān)注被監(jiān)管對象的違法記錄，以提高執(zhí)法的精準(zhǔn)度；而發(fā)改委、科委等運(yùn)用財(cái)政資金比較多的部門，則看重行政相對人虛報(bào)騙領(lǐng)財(cái)政資金的過往歷史。故而，根據(jù)比例原則，法律應(yīng)當(dāng)要求行政部門根據(jù)自身管理實(shí)際，制定與自己管理領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)的信用信息范圍，并且向社會公布。這份清單，絕不統(tǒng)一適用于所有政府部門。差異，體現(xiàn)的是合理行政，更是合法行政。
如果企業(yè)發(fā)生重大違法行為，政府依法將其列入嚴(yán)重失信名單，并采取聯(lián)動懲戒措施，固無不可。與此同時(shí)，政府不宜一刀切，直接確定信用評級的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)將企業(yè)或者個(gè)人分為三六九等。
政府不宜對市場主體進(jìn)行信用“加持”，一個(gè)顯見的原因在于信用“黑洞”。從認(rèn)識論的角度看，要全面了解一家企業(yè)或者個(gè)人幾無可能。例如，政府剛剛認(rèn)定A企業(yè)為守信企業(yè)，結(jié)果這家企業(yè)下個(gè)月就出現(xiàn)重大生產(chǎn)安全事故；剛剛認(rèn)定張三為孝悌忠信的典范，不久張三就被認(rèn)定負(fù)有命案而鋃鐺入獄……故而，《國務(wù)院關(guān)于取消76項(xiàng)評比達(dá)標(biāo)表彰評估項(xiàng)目的決定》(國發(fā)〔2013〕34號)明確要求，從嚴(yán)從緊加快清理評比達(dá)標(biāo)表彰評估項(xiàng)目，做到：沒有法律法規(guī)依據(jù)和黨中央、國務(wù)院文件規(guī)定的，一律不得開展；與政府職能無關(guān)、對推動工作沒有實(shí)際意義的，一律不得進(jìn)行……要進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度，不斷提高政府管理科學(xué)化水平。
評信與評獎有共通之處。地方政府如果以信用的名義，對市場主體進(jìn)行普遍性的信用等級評定，輕則自我打臉，重則引發(fā)大面積的行政訴訟，既不科學(xué)，又有悖法理，當(dāng)予以糾正。
誤區(qū)之二：捐款可以提升信用。
前面的例子中，該市規(guī)定，捐款1萬元以上，可酌情加信用分，并且寫入地方法規(guī)。此種做法頗值得商榷。通俗一點(diǎn)說，難道信用低下的人，出錢就可以修補(bǔ)自己的信用了?
信用的法律界定，必須依循法律規(guī)范的基本構(gòu)成要件，即一個(gè)完整的法律規(guī)范必定由3個(gè)要素組成：假定、處理和制裁。假定是適用規(guī)范的必要條件，即實(shí)施某種行為可以適用法律規(guī)范；處理是行為規(guī)范本身的基本要求，即以權(quán)利和義務(wù)的形式規(guī)定人們應(yīng)當(dāng)做什么，不能夠做什么；制裁是法律規(guī)范中規(guī)定主體違反法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任、接受何種國家強(qiáng)制措施。
捐贈本身是道德行為，由于道德標(biāo)準(zhǔn)不確定，對道德事件進(jìn)行法律評價(jià)，落實(shí)到權(quán)利與義務(wù)的具體分配，不僅缺乏可操作性，而且還于法理不合。
當(dāng)然，如果地方愿意將正面的捐贈信息納入平臺，也不宜對其賦予正面的分值，可以考慮納入其他信息。是否能夠增強(qiáng)信用，由用信主體來判斷。
誤區(qū)之三：“用大炮打蚊子”。
有些地方在推進(jìn)信用治理時(shí)，將所有的違法違約行為，直接記入信用平臺。例如，闖紅燈、吐痰被城管處罰，水電燃?xì)赓M(fèi)欠繳，不慎駛?cè)牍粚Ｓ密嚨辣慌模瑥埲防钏腻X款逾期未還等都要被記下來，這樣勢必會雷區(qū)遍布，人人自危。
立法得須謹(jǐn)記，為給民眾一定的容錯(cuò)空間，構(gòu)成失信進(jìn)而被記入信用平臺的違法違約行為必須具備一定的條件，而確定這些條件時(shí)，要考慮比例原則。比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益。如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤１壤瓌t著眼于法益的均衡，以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項(xiàng)重要原則。
鑒于納入信用平臺會對信息主體的權(quán)益帶來重大影響，無論是國家還是地方立法，對于信用信息的內(nèi)容，均須考慮比例原則。其一，充分考慮違法違約行為的性質(zhì)及其后果，避免過罰失當(dāng)。其二，遵循最小干預(yù)與最小侵害原則，兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的合法權(quán)益。其三，對記入信用平臺的“違法違約行為”進(jìn)行目錄管理，以遏制行政濫權(quán)與恣意，確立市場預(yù)期。
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