從新疆江蘇查處的兩件案件看供水行業(yè)的反壟斷

案情簡介

案例一：烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司濫用市場支配地位限定交易案
辦案機(jī)關(guān)：新疆維吾爾自治區(qū)工商局
處罰時(shí)間：2016年10月12日
處罰結(jié)果：罰款149.3891萬元
2014年4月18日，新疆維吾爾自治區(qū)工商局檢查發(fā)現(xiàn)，烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司在新、改、擴(kuò)建供水接裝業(yè)務(wù)過程中，要求用戶單位必須選用其指定的廠家的水表，必須與其下屬子公司簽訂水表采購合同，否則不予向用戶通水。經(jīng)國家工商總局授權(quán)，新疆維吾爾自治區(qū)工商局于2014年12月18日對(duì)當(dāng)事人涉嫌濫用市場支配地位限定交易的壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查，于2016年10月12日對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定。
經(jīng)查，烏魯木齊市主城區(qū)內(nèi)供水服務(wù)由當(dāng)事人獨(dú)家提供，本案相關(guān)市場中的商品范圍為城市公共供水服務(wù)。另外，當(dāng)事人系烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)唯一的城市公共供水企業(yè)，不存在同類經(jīng)營的競爭關(guān)系，本案相關(guān)市場中的地域范圍為當(dāng)事人的供水區(qū)域的地域范圍。因此，新疆維吾爾自治區(qū)工商局認(rèn)為，本案相關(guān)市場界定為烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)所轄地域范圍內(nèi)的城市公共供水服務(wù)市場。
另查明，在烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)內(nèi)只有當(dāng)事人這一家城市公共供水企業(yè)，當(dāng)事人提供的城市公共供水服務(wù)所占市場份額為100%。在本案相關(guān)市場中，當(dāng)事人具備唯一經(jīng)營者地位。在本案相關(guān)地域市場內(nèi)，用戶對(duì)當(dāng)事人在城市公共供水服務(wù)上具有很強(qiáng)的依賴性。此外，《城市供水條例》《烏魯木齊市城市供水用水條例》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)經(jīng)營城市供水有著嚴(yán)格的主體資格要求，相關(guān)地域市場內(nèi)同類經(jīng)營者數(shù)量有限。根據(jù)《反壟斷法》第十八條以及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》第十條的規(guī)定，新疆維吾爾自治區(qū)工商局認(rèn)定當(dāng)事人在烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)所轄地域范圍的城市公共供水服務(wù)市場具有市場支配地位。
當(dāng)事人在向用戶提供供水服務(wù)過程，通過三種方式實(shí)施了限定用戶與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易的濫用市場支配地位行為：一是通過制發(fā)《關(guān)于規(guī)范使用小型供水工程材料的通告》《新（改、擴(kuò)）建住宅小型涉水工程材料供應(yīng)商庫中標(biāo)通告》《關(guān)于規(guī)范新（改、擴(kuò)）建樓房民用水表安裝管理工作的通知》《水業(yè)集團(tuán)關(guān)于規(guī)范供排水建設(shè)事宜的通知》《關(guān)于規(guī)范烏魯木齊市水表及小型閘門的通知》等文件，限定用戶與其指定的經(jīng)營者交易；二是通過制定相關(guān)管理辦法和工作流程，在用戶辦理審批手續(xù)時(shí)，與水表銷售、小型涉水工程承攬同步進(jìn)行，實(shí)施限定交易行為；三是當(dāng)事人內(nèi)設(shè)有水業(yè)稽查隊(duì)，用戶是否采購當(dāng)事人指定的水表等工程材料、小型涉水工程是否由當(dāng)事人下屬公司負(fù)責(zé)實(shí)施都是其重要的稽查內(nèi)容，一旦發(fā)現(xiàn)用戶未使用當(dāng)事人指定的水表后，通過下發(fā)函件的方式，要求未使用指定水表的單位重新簽訂水表使用協(xié)議。
新疆維吾爾自治區(qū)工商局認(rèn)為，當(dāng)事人在烏魯木齊市區(qū)主城區(qū)地域范圍的城市公共供水服務(wù)市場具有市場支配地位。當(dāng)事人無正當(dāng)理由，利用其市場支配地位，在用戶向其申請(qǐng)供水服務(wù)時(shí)，限定用戶只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易，其行為損害了用戶的合法權(quán)益，剝奪了用戶的自由選擇權(quán)，排擠和限制了烏魯木齊市區(qū)主城區(qū)地域范圍內(nèi)涉水工程施工企業(yè)及水表銷售企業(yè)的公平競爭，違反了《反壟斷法》第十七條第（四）項(xiàng)以及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》第五條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成沒有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易的濫用市場支配地位行為。根據(jù)《反壟斷法》第四十七條和《行政處罰法》第二十七條之規(guī)定，該局對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。
案例二：宿遷銀控自來水有限公司壟斷行為案
辦案機(jī)關(guān)：江蘇省工商局
處罰時(shí)間：2016年11月28日
處罰結(jié)果：沒收違法所得3665347.08元，并處罰款1835071.66元
2015年年初，宿遷市部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)舉報(bào)稱，宿遷銀控自來水有限公司濫用其城市自來水供水服務(wù)的市場壟斷地位，在住宅小區(qū)的給水安裝等工程中指定交易相對(duì)人，破壞自來水供應(yīng)相關(guān)市場的公平競爭秩序。2015年6月8日，江蘇省工商局經(jīng)國家工商總局授權(quán)，對(duì)宿遷銀控自來水有限公司的壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查，于2016年11月28日對(duì)涉案當(dāng)事人作出行政處罰決定。
經(jīng)查，當(dāng)事人提供的商品（服務(wù)）主要是城市公共自來水供水服務(wù)，本案的相關(guān)商品市場確定為城市公共自來水供水服務(wù)市場，相關(guān)市場的地域范圍為宿遷市宿城區(qū)、洋河新區(qū)、蘇宿工業(yè)園區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。因此，本案相關(guān)市場最終確定為：宿遷市宿城區(qū)、洋河新區(qū)、蘇宿工業(yè)園區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所轄范圍內(nèi)的城市公共自來水供水服務(wù)市場。
當(dāng)事人在其特許經(jīng)營的區(qū)域內(nèi)具有獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利，其所提供的城市公共自來水供水服務(wù)所占的市場份額為100%，在本案相關(guān)市場中具有唯一經(jīng)營者地位，具有控制相關(guān)市場公共自來水供應(yīng)數(shù)量、價(jià)格及其他相關(guān)交易條件的能力。在本案的相關(guān)地域市場內(nèi)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)當(dāng)事人的城市公共自來水供水服務(wù)具有完全的依賴性。根據(jù)《城市供水條例》和《江蘇省城鄉(xiāng)供水管理?xiàng)l例》《宿遷市城鄉(xiāng)供水管理辦法》等規(guī)定，對(duì)經(jīng)營城市供水有嚴(yán)格的主體資格要求，相關(guān)地域市場內(nèi)同類經(jīng)營者數(shù)量有限。因此，根據(jù)《反壟斷法》第十八條及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》第十條的規(guī)定，江蘇省工商局確定當(dāng)事人在宿遷市宿城區(qū)、洋河新區(qū)、蘇宿工業(yè)園區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所轄范圍的城市公共自來水供水服務(wù)市場具有市場支配地位。
另查明，2007年6月18日，當(dāng)事人在其原工程管理部、管網(wǎng)部、技術(shù)部等部門基礎(chǔ)上整合組建宿遷聯(lián)合市政工程有限公司（以下簡稱聯(lián)合公司），為當(dāng)事人的全資子公司，其經(jīng)營所得上交給當(dāng)事人。自聯(lián)合公司成立后，當(dāng)事人在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向其就新建住宅小區(qū)提出用水申請(qǐng)時(shí)，無正當(dāng)理由指定由聯(lián)合公司負(fù)責(zé)相關(guān)供水工程施工，具體實(shí)施了三種指定交易的行為：一是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提出供水申請(qǐng)時(shí)，被要求與當(dāng)事人指定的供水工程施工企業(yè)進(jìn)行交易；二是當(dāng)事人在給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的《申請(qǐng)接水回復(fù)》中，要求與當(dāng)事人指定企業(yè)進(jìn)行交易；三是與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂的三類供水工程協(xié)議中，明確要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)接受其指定交易，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在施工單位選擇、設(shè)備材料采購等方面均無自主選擇權(quán)。因此，江蘇省工商局認(rèn)定，當(dāng)事人濫用市場支配地位實(shí)施指定交易的壟斷行為。
江蘇省工商局認(rèn)為，當(dāng)事人作為承擔(dān)城市供水服務(wù)的公用企業(yè)，在其獲取特許經(jīng)營權(quán)的相關(guān)市場內(nèi)利用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由，限定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)只能與其指定的聯(lián)合公司進(jìn)行交易，該行為排擠了其他經(jīng)營者的公平競爭，擾亂了公平競爭的市場秩序，其行為違反了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項(xiàng)和《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》第五條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成濫用市場支配地位限定經(jīng)營的壟斷行為。根據(jù)《反壟斷法》第四十七條之規(guī)定，該局對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。

案評(píng)一 濫用市場支配地位限定交易行為的法律分析
 

國家工商總局連續(xù)公布兩件自來水公司濫用市場支配地位限定交易案件，分別為烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司濫用市場支配地位限定交易案和宿遷銀控自來水有限公司壟斷行為案。這兩件案件均涉及自來水公司在供水服務(wù)中強(qiáng)迫相對(duì)方接受其指定公司服務(wù)的指定交易行為，本文從自來水公司在相關(guān)市場具有市場支配地位的認(rèn)定條件、作出限定交易行為的反壟斷分析兩方面進(jìn)行分析，以期對(duì)規(guī)制此類違法行為起到指導(dǎo)作用
認(rèn)定具有市場支配地位的條件
自來水是自來水處理廠汲取江河湖泊及地下水，地表水經(jīng)過凈化、消毒后生產(chǎn)出來的符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的供人們生活、生產(chǎn)使用的水。自來水是我國居民（尤其是城鎮(zhèn)居民）的主要水源。雖然我國居民在日常生活中也會(huì)使用其他水源（比如瓶裝水或者桶裝水），但是鑒于自來水產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢，其他生活飲用水無法成為自來水的有效替代產(chǎn)品。因此，上述兩個(gè)案件都將自來水界定為單獨(dú)的相關(guān)產(chǎn)品市場，與其他水源不具有替代性是合理的。
我國對(duì)于自來水公司實(shí)施嚴(yán)格的資質(zhì)管理。雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，某些城市已經(jīng)出現(xiàn)多個(gè)自來水公司，但是自來水行業(yè)的競爭非常不充分，幾乎每一家自來水公司都在其經(jīng)營的地域范圍內(nèi)成為壟斷企業(yè)。在上述兩件案件的行政處罰決定書中，我們可以看到：執(zhí)法部門沒有在涉案地域范圍發(fā)現(xiàn)任何同類競爭企業(yè)。因此，涉案相關(guān)區(qū)域內(nèi)并沒有存在兩家或以上的自來水公司，這可以直接認(rèn)定涉案的自來水公司為壟斷企業(yè)。
從法律層面看，作為壟斷企業(yè)的自來水公司必須接受兩類法律的監(jiān)督：一是依據(jù)我國《城市供水條例》的規(guī)定，自來水公司必須接受城市規(guī)劃行政主管部門、水行政主管部門、城市供水行政主管部門和地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門等機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管；二是自來水公司還必須接受我國《反壟斷法》的監(jiān)督。自來水公司不得利用自身的壟斷地位，并以被其他行政部門所監(jiān)管為托辭，實(shí)施《反壟斷法》所禁止的濫用市場支配地位排除、限制競爭行為。
限定交易行為的反壟斷分析
依據(jù)我國《反壟斷法》，六類濫用行為被禁止：不公平高價(jià)或者低價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限定交易、附加不合理?xiàng)l件、差別待遇。在我國，自來水的價(jià)格一般由省級(jí)人民政府制定，同時(shí)自來水公司具有不間斷供水的義務(wù)，因而自來水行業(yè)一般不會(huì)出現(xiàn)不公平高價(jià)或低價(jià)、掠奪性定價(jià)以及拒絕交易的濫用行為。但是，自來水公司有可能憑借其在供水服務(wù)中的市場支配地位實(shí)施其他濫用行為。在上述兩個(gè)案件中，涉案自來水公司所實(shí)施的即為限定交易的行為。
限定交易（又稱獨(dú)家交易）在學(xué)理上被認(rèn)為是一種排擠競爭者的濫用行為。在實(shí)施該行為的時(shí)候，具有市場支配地位的涉案企業(yè)為了獲取壟斷利潤，強(qiáng)迫交易相對(duì)方必須與其自身或者其指定的企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家交易。值得注意的是，限定交易并不必然違反《反壟斷法》，有些獨(dú)家交易能起到促銷產(chǎn)品、提升競爭力的效果，最終也能讓消費(fèi)者獲益。但是，如果擁有市場支配地位的企業(yè)與大量交易相對(duì)方簽訂獨(dú)家協(xié)議，那么其他競爭者即便生產(chǎn)效率高于壟斷企業(yè)，也會(huì)因?yàn)闊o法獲得足夠的市場份額而被排擠出市場，呈現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的負(fù)面效應(yīng)。因此，限定交易行為的反壟斷分析側(cè)重于衡量該行為對(duì)于其他競爭者的市場封鎖效應(yīng)，以及對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的損害程度。
上述兩個(gè)案件所涉及的指定交易行為均為自來水公司強(qiáng)迫房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購買自來水公司指定公司的供水周邊產(chǎn)品（比如水表、閥門、管道等），以及必須由自來水公司指定的供水工程施工企業(yè)來實(shí)施供水工程服務(wù)。
雖然供水服務(wù)屬于國家嚴(yán)格監(jiān)管的壟斷行業(yè)，但是供水周邊產(chǎn)品以及供水工程服務(wù)均為競爭性行業(yè)，存在大量的競爭者。自來水公司強(qiáng)迫其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的所有房地產(chǎn)企業(yè)與其指定的公司進(jìn)行交易，完全排除了其他競爭者提供服務(wù)的可能性。其結(jié)果是在這些競爭性行業(yè)中形成市場封鎖效應(yīng)，不但排除了其他競爭者的競爭，而且限制了消費(fèi)者的選擇權(quán)。
此外，在這兩個(gè)案件中，自來水公司為自己的行為辯護(hù)稱：使用其指定公司的產(chǎn)品或者服務(wù)可以保證供水服務(wù)的質(zhì)量以及安全。但是，保證供水質(zhì)量并不能成為其限定一家公司進(jìn)行交易或使用其指定產(chǎn)品的理由。這在上述兩個(gè)案件的行政處罰決定書中已經(jīng)明確論述：相關(guān)法律法規(guī)僅規(guī)定，只要符合國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備、管材和器具，并經(jīng)法定檢定機(jī)構(gòu)檢定合格都可以使用；這些法規(guī)并未賦予自來水公司限定用戶只能使用其指定產(chǎn)品的權(quán)利。
綜上，依照《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，上述兩案的涉案當(dāng)事人行為均為指定交易的濫用市場支配地位行為。

□案評(píng)人 侯利陽
（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院）

 

案評(píng)二 明晰有關(guān)濫用市場支配地位壟斷行為的豁免理由與處罰標(biāo)準(zhǔn)
 

江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區(qū)工商局依據(jù)《反壟斷法》，分別對(duì)宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司濫用市場支配地位實(shí)施壟斷行為進(jìn)行處罰。從企業(yè)性質(zhì)分析，宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司屬于傳統(tǒng)意義上公用企業(yè)。這類企業(yè)在所轄經(jīng)營區(qū)域內(nèi)通常具有城市公共供水服務(wù)市場壟斷地位。它們獲得壟斷地位有兩層面原因：一方面，在一定的行政區(qū)劃地理區(qū)域內(nèi)，由于城市公共供水基礎(chǔ)設(shè)施具有前期投入成本大、回收周期長的特征，并且獨(dú)家企業(yè)提供服務(wù)比多家企業(yè)提供服務(wù)更能夠節(jié)省社會(huì)成本與提高總體效率，因而城市公共供水服務(wù)市場具有自然壟斷屬性；另一方面，政府為了有效保障企業(yè)與社會(huì)公眾對(duì)于城市公共供水這一公益性服務(wù)的需求，傾向于通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，指定與監(jiān)管特定企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營城市公共供水服務(wù)，從而在城市公共供水服務(wù)領(lǐng)域形成壟斷
由于城市公共供水服務(wù)市場兼具自然壟斷與國家壟斷屬性，并且受到政府嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管，這導(dǎo)致獨(dú)占?jí)艛嗥髽I(yè)通常盈利水準(zhǔn)偏低，因而其他企業(yè)并沒有進(jìn)入此類市場的強(qiáng)烈意愿。基于這一現(xiàn)狀，獨(dú)占?jí)艛嗥髽I(yè)在城市公共供水服務(wù)這一公益性市場獲得與維持市場壟斷地位，不但具有法律許可、行政扶持與政策依據(jù)，還具有客觀合理性與必要性。
明確反壟斷豁免理由的法定性要求
雖然城市公共供水服務(wù)市場屬于公益性領(lǐng)域，政府“有形之手”通過授予專營權(quán)與監(jiān)管方式在該類市場發(fā)揮充分效用，但城市公共供水服務(wù)的配套產(chǎn)品與工程服務(wù)市場卻屬于競爭性領(lǐng)域。這類市場理應(yīng)由市場“無形之手”發(fā)揮主導(dǎo)作用，以實(shí)現(xiàn)市場資源的優(yōu)化合理配置。
宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司作為城市公共供水服務(wù)獨(dú)家壟斷企業(yè)，通過侵犯交易相對(duì)人自主選擇權(quán)的方式，將在公益性領(lǐng)域的壟斷地位影響力傳導(dǎo)到競爭性領(lǐng)域，并利用這種壟斷地位影響力的外溢效應(yīng)獲取豐厚盈利，這類行為混淆了公益性與競爭性領(lǐng)域的界限，本質(zhì)上構(gòu)成了利用其在公益性領(lǐng)域的合法壟斷地位而在競爭性領(lǐng)域?qū)嵤艛嗟男袨椤?br /> 宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司在為自身利用市場支配地位限定交易行為合法性進(jìn)行申辯時(shí)，都以保障質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性與工程安全性作為其反壟斷豁免的依據(jù)，但均未得到工商部門的認(rèn)可。江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區(qū)工商局在行政處罰決定書中載明，只有在國家法律法規(guī)與相關(guān)政策明確提出了限定交易以保障質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性與工程安全性要求的前提下，才能確立獨(dú)占?jí)艛嗥髽I(yè)利用市場支配地位限定交易行為的合法性。筆者認(rèn)為，這種執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒推行。
在執(zhí)法實(shí)踐中，明確反壟斷豁免理由的法定性與政策性要求，能夠有效預(yù)防與規(guī)制公用企業(yè)以公益借口掩蓋濫權(quán)事實(shí)的規(guī)避《反壟斷法》的行為。進(jìn)一步而言，法定性與政策性要求不但在一定程度上避免了關(guān)于反壟斷豁免執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的裁量隨意性與非統(tǒng)一性，還可為公用企業(yè)預(yù)防壟斷風(fēng)險(xiǎn)提供明晰的合規(guī)指引。
建立明晰化處罰標(biāo)準(zhǔn)體系
通過分析上述兩案的行政處罰決定書，筆者認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法部門對(duì)于認(rèn)定濫用市場支配地位壟斷行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)還有改進(jìn)的空間：一是企業(yè)壟斷行為違法所得的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)與方式需要進(jìn)一步細(xì)化，厘清企業(yè)壟斷行為違法所得、合法所得與應(yīng)予扣減成本之間的界限；另一方面，從輕或減輕處罰適用條件以及濫用市場支配地位壟斷行為的行政處罰幅度也需要進(jìn)一步細(xì)化。
依據(jù)《反壟斷法》第四十九條的規(guī)定，反壟斷執(zhí)法部門在確定濫用市場支配地位壟斷行為的具體行政罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素。而依據(jù)《行政處罰法》第二十七條規(guī)定，如果濫用市場支配地位壟斷行為主體主動(dòng)消除或減輕違法行為危害后果，則應(yīng)當(dāng)被依法從輕或減輕行政處罰。如何確立《反壟斷法》與《行政處罰法》這兩項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容銜接與競合適用，確立行之有效的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及行政罰款量化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，值得反壟斷執(zhí)法部門思考。
筆者建議，反壟斷執(zhí)法部門在針對(duì)濫用市場支配地位的壟斷行為，逐步建立系統(tǒng)化、明晰化、具體化的處罰標(biāo)準(zhǔn)體系，從而避免損害反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

□案評(píng)人 翟 巍
（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

 

案評(píng)三 警惕市場力量傳導(dǎo)效應(yīng) 切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者利益
 

2016年4月，國家工商總局決定在全國范圍開展集中整治公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，產(chǎn)生了巨大社會(huì)影響力。2016年12月12日，國家工商總局一天之內(nèi)公布三件壟斷案件，其中兩件為供水公司濫用市場支配地位限定交易案。這是繼2015年2月海南省東方市自來水公司案、2016年5月內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗城市給排水公司案后，工商系統(tǒng)再次瞄準(zhǔn)供水公司壟斷行為作出的行政處罰。但與此前案件不同的是，這次公布的烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司案和宿遷銀控自來水有限公司案違反的是我國《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項(xiàng)“沒有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易”的規(guī)定，該類行為較之前供水公司壟斷案件所涉行為而言更加復(fù)雜
從國家工商總局公布的競爭執(zhí)法公告可知，烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)通過制發(fā)文件、制定相關(guān)管理辦法和工作流程等方式，圈定各類供水設(shè)施安裝和水務(wù)工程的“材料庫”，從而指定交易經(jīng)營者；宿遷銀控自來水公司的行為更加直接，直接指定或在協(xié)議中指定供水工程的承包公司。而兩家供水公司指定的經(jīng)營者，分別為兩家供水公司的子公司。此類行為的復(fù)雜性在于，兩家供水公司利用自身市場支配力，通過指定交易經(jīng)營者影響相鄰相關(guān)市場的競爭，此類效應(yīng)被稱為“傳導(dǎo)效應(yīng)”。
在我國，傳導(dǎo)效應(yīng)這一概念首次出現(xiàn)在商務(wù)部禁止可口可樂收購匯源的審查決定的公告中，公告指出：“集中完成后，可口可樂公司通過控制‘美汁源’和‘匯源’兩個(gè)知名果汁品牌，對(duì)果汁市場控制力將明顯增強(qiáng)，加之其在碳酸飲料市場已有的支配地位以及相應(yīng)的傳導(dǎo)效應(yīng)，集中將使?jié)撛诟偁帉?duì)手進(jìn)入果汁飲料市場的障礙明顯提高。”
傳導(dǎo)效應(yīng)在法律上沒有明確定義。從廣義上看，傳導(dǎo)效應(yīng)表現(xiàn)為在某一相關(guān)市場已經(jīng)取得支配地位的市場主體，通過某些市場行為進(jìn)行市場力量的延伸，從而在相鄰市場內(nèi)取得市場支配地位或影響相鄰市場的競爭。除了并購之外，搭售、附加不合理交易條件和指定交易經(jīng)營者等行為都易形成傳導(dǎo)效應(yīng)。
在國家工商總局公布的兩件案件中，烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司和宿遷銀控自來水公司均在城市公共自來水供水服務(wù)市場占有支配地位。由于供水價(jià)格并沒有明顯的上漲空間，涉案兩家供水公司便瞄準(zhǔn)相鄰市場即供水設(shè)施、材料市場和供水工程承包市場。而這兩類市場內(nèi)存在較多經(jīng)營者，競爭較為充分，兩家供水公司利用小區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)商等交易相對(duì)人對(duì)自身的依賴性，強(qiáng)行限制交易相對(duì)人的選擇自由，損害了相鄰市場公平競爭和交易相對(duì)人的自由選擇權(quán)。
需要注意的是，雖然兩案中被限制選擇自由的交易相對(duì)人為小區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)商等，但是傳導(dǎo)效應(yīng)的終端仍是消費(fèi)者。也就是說，在小區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)商因?yàn)楣┧局付ń灰捉?jīng)營者的行為受到損失后，很有可能將這些損失轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。由此可見，消費(fèi)者利益是否減損應(yīng)是分析供水公司指定交易經(jīng)營者行為效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。從近期國家工商總局公布的競爭執(zhí)法公告看，工商系統(tǒng)在查處濫用市場支配地位案件時(shí)，遵循較為完善的“界定相關(guān)市場——認(rèn)定相關(guān)市場支配地位——認(rèn)定濫用市場支配地位行為——分析當(dāng)事人的正當(dāng)理由——分析濫用市場支配地位行為效果——定性與處罰”的思路。而對(duì)于消費(fèi)者利益是否受到損害這一重要標(biāo)準(zhǔn)，反壟斷執(zhí)法部門還是在行政處罰決定書中進(jìn)一步明確為好。
隨著反壟斷執(zhí)法水平的不斷提高，經(jīng)營者規(guī)避反壟斷執(zhí)法的行為也必然更加復(fù)雜。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中，除了密切關(guān)注案件所涉相關(guān)市場的競爭狀況之外，還需通過經(jīng)營者的經(jīng)營范圍分析涉案相關(guān)市場的相鄰市場，警惕較為隱蔽的傳導(dǎo)效應(yīng)。需要注意的是，消費(fèi)者利益永遠(yuǎn)是反壟斷執(zhí)法的關(guān)鍵詞，反壟斷執(zhí)法部門在反壟斷案件的調(diào)查、處罰以及案件分析、定性過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注涉嫌壟斷行為對(duì)于“民生”以及消費(fèi)者利益的影響。