剖析商事制度改革實踐存在的四個誤區(qū)

自2014年3月1日實施注冊資本登記制度改革以來，商事制度改革漸入佳境，目前已駛入“快車道”。新設市場主體“井噴式”增長、行政效率大幅提升、證照關系進一步理順，為促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展注入了活力，受到社會各界廣泛認可。但是必須正視的是，由于受傳統(tǒng)理念、現(xiàn)有法律制度體系、長期形成的工作習慣等因素的制約，商事制度改革在推進過程中尚存在一些認識上的誤區(qū)和操作上的問題。


 
 
誤區(qū)一：企業(yè)設立時限越來越短的“極端化”
 
 
具體表現(xiàn)
　　
實施商事制度改革以來，提高行政效率、加快營業(yè)執(zhí)照辦理速度，一直被列為改善營商環(huán)境和轉(zhuǎn)變機關作風的重要方面。從各地實踐看，單獨辦理營業(yè)執(zhí)照的時限已從《行政許可法》規(guī)定的最長30天，縮減至7天、隔天、當天、即辦等。
　　
在全面履行“材料齊全，符合法定形式”的審查職能與責任后，辦理營業(yè)執(zhí)照能快則快無可非議，特別是一些新企業(yè)的設立，情況簡單明了，快一些完全能做到。但不可忽視的問題是，商事制度改革催生新設市場主體“井噴式”增長，窗口工作量隨之大幅增加，窗口人員數(shù)量卻沒有配套增加。即使有“互聯(lián)網(wǎng)+”予以技術支撐，但很多工作仍需要人工完成。
　　
如此，工作量劇增的壓力、辦結時限的壓力、超時被問責的壓力“三管齊下”，使得在辦理登記注冊過程中，存在對一些審查項目“走過場”或作“技術處理”的現(xiàn)象。
　　
甚至有的地方借用世界銀行年度營商報告中的范例，將營業(yè)執(zhí)照與其他審批（備案）事項進行“捆綁”計時，比如以新西蘭的一個環(huán)節(jié)、0.5天的期限為標準，致使企業(yè)設立審查時限進入越來越短的“極端化”誤區(qū)。
　　
筆者認為，不應把例外當常態(tài)、以特例當慣例?，F(xiàn)有法律規(guī)定必須提交的材料以及環(huán)節(jié)設置，必然有相應的審查標準和要求。實踐中，應在依法行政的前提下，真正重視辦事群眾的需求，切實改進服務，配套優(yōu)化服務舉措，從而增強人民群眾的改革獲得感。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
堅決按照今年5月2日國務院常務會議提出的目標要求，年內(nèi)各直轄市、計劃單列市、副省級城市和省會城市，將開辦企業(yè)涉及到的辦理營業(yè)執(zhí)照、刻制公章、領取稅務發(fā)票、社保登記等環(huán)節(jié)的累計時間壓縮一半以上，由目前平均22.9個工作日減至8.5個工作日；明年上半年全國實現(xiàn)這一目標。
　　
當然，基本的原則還是能快則快，已達標和超額完成的，只要順應客觀規(guī)律，切實讓辦事群眾有獲得感，不必要刻意慢下來。要把主要精力放在簡化申請材料、壓縮辦事環(huán)節(jié)上，使“時限”成為改革的自然成果，而不是“出發(fā)點”。
 
誤區(qū)二：企業(yè)注銷與企業(yè)設立一樣的“便利化”


 
 
具體表現(xiàn)
　　
大力推進企業(yè)登記注冊便利化改革以來，社會公眾的改革獲得感大大增強，經(jīng)過互相之間的信息傳遞，特別是辦理手續(xù)、辦理時限等方面的比較，不少人提出了將登記便利化舉措復制到企業(yè)注銷登記中的訴求，期望“出”與“進”享有同等的便利化待遇。
　　
事實上，各級工商和市場監(jiān)管部門在推進新設企業(yè)登記注冊便利化的同時，不乏對企業(yè)注銷登記便利化的探索，同樣實施了減少材料、減少環(huán)節(jié)、提高效率等舉措，試點推行開業(yè)未經(jīng)營、無債權債務企業(yè)簡易注銷?？墒牵汛隧椄母镞M行大規(guī)模復制，甚至無差別移植，雖然出發(fā)點是好的，但條件似乎還不具備，現(xiàn)有法律支撐也不夠。
　　
筆者認為，企業(yè)設立與企業(yè)注銷，從專業(yè)角度看，審查的重點和提供的服務是有所區(qū)別的。這一點，對社會公眾稍加說明便能得到理解。因為對企業(yè)設立的申請人而言，應該更多地建立便利便捷的通道，審查機關及工作人員面對的是直接的申請人（股東），根據(jù)提交的材料即可作出相對準確的初步判斷；而對企業(yè)注銷的申請人而言，在盡可能提供便利化、高效化服務的同時，審查機關及工作人員更應把保護債權人的利益放在首位予以考量。
　　
債權人“隱”在申請人后面，靠提交的材料看不見也看不清，必須通過法定公告程序和一定期限的等待，盡可能讓債權債務關系浮出水面，這也是維護市場秩序，保護權利人利益的題中應有之義。
　　
一旦以便利化的名義，在情況不明或不甚明了的情形下實施了企業(yè)注銷，哪怕債權人還有民事訴訟的救濟渠道，但實際上會讓更多債權人認為，是工商和市場監(jiān)管部門審查不慎或不當，導致其追訴的民事主體消失，失去了直接追償債權的機會。
　　
如果債權人追訴注銷企業(yè)的股東承擔清償債務的責任，也會導致原來的“一對一”變成“一對多”的訴訟，無端增加了債權人成本和不必要的麻煩。債權人很可能轉(zhuǎn)而選擇訴訟行政機關，從而使行政機關不得不付出更多的時間、精力成本，落個“吃力不討好”的結果。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
筆者認為，應堅持企業(yè)設立便利申請人、企業(yè)注銷保護債權人的總體思路。如果尚未作出具有合法性保障的新的頂層設計和制度安排，還應以靜制動，多看少動。要研究區(qū)分退出經(jīng)營與終結主體的不同思路與有效操作方式，將注銷登記的著力點放在相關部門數(shù)據(jù)推送與協(xié)作上，減少申請人重復提交和往返跑路。
 
誤區(qū)三：“照”與“證”的審查標準同質(zhì)化
 
 
具體表現(xiàn)
　　
眾所周知，申請人在辦理營業(yè)執(zhí)照時，應對其提交材料的真實性、合法性負責，行政機關一般僅履行形式性審查義務（不排除例外情形引致的審慎審查和實質(zhì)性審查）。而對“證”的審批發(fā)放，不少是以實質(zhì)性審查為基礎的。
　　
以食品經(jīng)營許可證為例，辦理時需要提交從業(yè)人員的健康證，必須滿足經(jīng)營場地配置消毒設施和保鮮設備以及與經(jīng)營項目相適應的場地（及分隔）、制度性安排等方面的要求，且會安排相應的專業(yè)人員到現(xiàn)場實地勘察。如果不滿足上述條件，在補足或改正后需要再行“驗收”。上述過程與辦理營業(yè)執(zhí)照“面對面”的形式審查相比，顯然更為復雜，要求也更嚴格，需要“點對點”“點對面”“點面結合”，這也是形式性審查與實質(zhì)性審查的區(qū)別所在。
　　
然而，在當下的實踐中，存在讓“證”的審查向“照”靠攏或者把“照”的審查復制到“證”的要求上的情形，更有甚者以此作出是否支持改革的評判，使得審查機關及工作人員面臨的內(nèi)外壓力倍增。如此，陷入“證”“照”同質(zhì)化審查的誤區(qū)，極有可能埋下安全隱患。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
筆者認為，必須厘清形式審查與實質(zhì)審查的界限，各自回歸本義；必須加強事中事后監(jiān)管，并在服從安全性考量的基礎上，強化部分特殊事項的事前審查。


 
誤區(qū)四：清理奇葩證明擴大化
 
 
具體表現(xiàn)
　　
清理“我爹是我爹”之類的奇葩證明、循環(huán)證明、重復證明，是利企惠民、降低制度性交易成本、優(yōu)化營商環(huán)境的重點工作之一。但在實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)因清理奇葩證明擴大化而殃及“池魚”的誤區(qū)。
　　
據(jù)了解，有的地方在清理各種不當證明的專項行動中，將新設市場主體需要提交的股東資格材料如法人營業(yè)執(zhí)照復印件、自然人身份證復印件列入了清理之列，就因為股東資格證明沾上了“證明”的邊兒。這些地方同時還給出了企業(yè)可以從網(wǎng)上查詢并共享和申請人到現(xiàn)場驗證的替代方式。
　　
且不說提交材料清單是否屬于必須清理的證明范疇，就營業(yè)執(zhí)照、身份證復印件的提交而言，之所以有營業(yè)執(zhí)照復印件加蓋印章、身份證復印件有“經(jīng)與原件核對無誤”的明示要求，目的在于驗證是否為“真實意思表達”，以最大限度地防止造假行為，避免出現(xiàn)不必要的爭議和訴訟，浪費司法、行政和民事資源。
　　
至于“企業(yè)可以從網(wǎng)上查詢并共享”的替代方式，在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)里，全國所有登記注冊的市場主體均在列。但提交材料需要驗證的不是市場主體是否存續(xù)，而是是否為“真實意思表達”。這種替代顯然背離了本意。
　　
至于“申請人到現(xiàn)場驗證”的替代方式，難度在于如何確認是“真實意思表達”，也就意味著確認驗證系統(tǒng)必須實現(xiàn)與自然人直接對話，否則沒有實質(zhì)效果；而如果讓股東到現(xiàn)場驗證，既于法無據(jù)，還徒增了申請人的負擔，也與便利化的目的背道而馳。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
不是所有的證明都“奇葩”，更不是所有的證明都屬于清理對象。因清理不當證明擴大化而殃及“池魚”，或“一刀切”或“切一刀”，都不是實事求是的態(tài)度和方法?；貧w政府部門的法定職能，清理真正不當?shù)淖C明，充分考慮各方合法權益和辦事群眾的實際需求，才是應有之義。