關于職業舉報和非理性維權現象的情況分析

2012年4月2日，職業舉報人王某在上海市A區某超市購買了標簽稱含有“冬蟲夏草提取液”的飲料87瓶，價值2300元。同日，王某向上海市工商局掛號郵寄申訴舉報信，稱該超市違反《食品安全法》第五十條的規定，提出退還購物款、賠償10倍貨值金額和責令召回產品等要求。上海市工商局4月3日收信后經系統流轉，4月10日將該申訴舉報信轉交A分局處理，A分局4月11日將案件分派給C工商所辦理。4月12日，王某向國家工商總局提出復議，認為上海市工商局逾期未對其申訴作出處理，屬于行政不作為。

分析：

近年來，因職業舉報和非理性維權引起的消費申訴、舉報、信訪不斷增多，甚至引發行政復議、行政訴訟等糾紛。

一、職業舉報和非理性維權的特點

1.從涉及的商品類型看，職業申訴人的申訴、舉報90%以上涉及食品。

2.從反映的問題看，主要集中在商品的標簽標注。

職業打假人反映的問題絕大部分集中在商品的包裝標識問題上，包括產品成分、保質期、生產日期、貯存條件等標注不符合相關規定，進口商品沒有中文標識和代理商信息等專業性問題。

3.從申訴、舉報的對象看，主要集中在各大超市賣場。

4.從調解的結果看，職業舉報人獲賠的成功率不低，大部分調解或雙方和解。

二、工商機關面臨的困境

1.沒有申訴舉報件處理的轉辦告知環節。

工商機關接收消費申訴、舉報的途徑較多，有12315熱線電話、書面來信、直接來訪、互聯網申訴舉報、12331熱線轉辦、上級機關交辦、其他部門轉辦等，這些途徑過來的申訴舉報件很大一部分由市局直接接收。因市局不直接辦理消費申訴、也不直接查辦案件，所以這些申訴舉報件轉至相關分局、檢查總隊或屬地工商所具體處理。然而，目前市局在申訴舉報件轉辦過程中并不向當事人告知轉辦情況，導致當事人屢屢以市局為被申請人向市政府和國家工商總局提起行政復議，告市局行政不作為。市政府法制辦在復議案件審理過程中明確提出市局應增加轉辦告知環節，以減少此類告市局不作為但具體事務由分局辦理的行政爭議。

2.執法程序不規范。

職業舉報人或非理性維權消費者的主張未得到工商機關支持，往往會緊盯工商機關在受理消費者申訴、處理舉報時的程序合法性問題。目前，工商機關在執法程序中有兩個薄弱環節。

一是因處理申訴舉報的執法主體不明確，導致受理時限不規范。根據總局規章規定，對于申訴件，工商機關應在收到申訴書之日起5日內決定是否受理。對于舉報件，工商機關應自收到材料之日起7個工作日內予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至15個工作日。但由于規章對于執法主體的規定不夠明確，市局、分局、工商所都可以成為執法主體。實際操作中，自12315受理申訴舉報至轉到市局消保處，再分派到分局消保科、基層工商所，中間有3個環節，如果執法主體不確定，就無法確定具體程序何時啟動、受理時限如何計算。

二是對舉報處理結果的告知不規范。總局28號令規定，對于不予立案的投訴、舉報、申訴，經工商機關負責人批準后，由辦案機構將結果告知具名的投訴人、申訴人、舉報人。同時，還規定對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案等處理決定的，應當將處理結果告知具名投訴人、申訴人、舉報人。但對于上述辦案處理結果究竟該如何告知，是口頭形式、電話形式還是書面形式，目前沒有規定，實踐中的做法也不盡相同。即使是以書面形式告知，告知文書的格式也不統一，告知文書的用印多樣化，有的用局章，有的用信訪專用章，還有的用工商所章。此外，還存在未按規定立案、不注重用語規范、未經考證便對某些問題作結論性判斷等問題。

3.對專門業務問題的處理口徑不一致。

申訴舉報涉及食品、廣告、商標等多個業務領域，而消保機構更注重對于消費申訴程序的指導，對于專門業務問題難以統一指導口徑，由此也導致相同職業舉報人類似、相同的申訴舉報在不同分局轄區內處理結果不一致，甚至截然相反。

4.偏重于申訴調解，忽視對違法行為的查處。

目前，12315平臺受理的申訴件，尤其是職業舉報人提供的申訴件，往往既含有利益訴求又含有查處違法經營活動的要求。具體承辦機構在處理申訴件時，往往只注重對申訴人利益訴求進行調解，未就違法經營行為進行查處。這樣既助長了一些職業舉報人不斷膨脹的利益訴求，也為工商機關履行法定職責留下了隱患，一旦事后職業舉報人不滿處理結果，很容易產生爭議。

5.“被糾纏”、“被挑刺”耗費大量行政資源。

即便工商機關的行政行為規范、合法，一些職業舉報人或非理性維權消費者也會向有關部門投訴工作人員存在作風問題、履職能力問題，或通過信訪、復議反復糾纏。極個別的職業舉報人還將偷錄偷拍素材斷章取義，發布詆毀工商部門形象的網帖，向工商部門施加壓力。

三、相關建議和對策

1.增加申訴舉報件處理轉辦告知環節。

如果沒有轉辦告知環節，所有通過市局12315轉的申訴舉報件或市局下派的其他申訴舉報件，當事人都可以以市局為被申請人或被告提起復議訴訟。這樣不僅增加了上海市政府和國家工商總局的復議審查壓力，也提升了執法爭議處理的層級，不利于將爭議處理在基層。

增加轉辦告知環節有3個方面的作用：一是可以減少執法爭議；二是可以減少以市局為被申請人或被告的復議訴訟案件，降低爭議處理的層級；三是可以為分局的處理工作爭取時間，避免出現超越法定時限等問題。

2.劃分市局、分局、工商所處理消費申訴的職責范圍。

目前，處理消費申訴的執法主體不明確，市局、分局、工商所在處理消費申訴的職責范圍上沒有劃分，導致受理時限不規范，職責權限不明確。建議就市局、分局、工商所在處理消費申訴的職責范圍上作原則性劃分，將大量具體的消費申訴明確規定屬于工商所處理范圍，市局主要進行業務指導或處理極少數具有較大影響的消費申訴案件。

3.改變目前舉報件的處理方式。

實踐中，申訴舉報件多由消保機構統一分派和協調處理，雖然消保機構是消費維權的業務指導部門，熟悉消費申訴程序，但舉報件針對的是違法行為的查處，其中必然涉及立案標準、調查取證、事實認定、法律適用和處罰幅度等案件處理問題。如果統一歸口由案件指導部門協調處理，更有利于案件查辦的規范性和統一性，有利于對各種舉報引發的案件進行督辦和分析研究。

前述方案對于現有流程改變較大，如果在維持現狀的前提下，則可以由消保機構負責消費申訴部分的指導協調，違法行為舉報部分由消保處按舉報事項涉及的業務內容分別抄送各業務處室，由業務處室統一協調、跟蹤、督辦各自業務范圍內的舉報件。這樣做既有利于統一同類業務的處理口徑，也有利于業務部門掌握涉及各自業務范圍的違法舉報情況，可以及時加強業務指導。

4.加大對一線執法干部的業務培訓和業務指導力度。

建議以實務講解、疑難案例分析為主要形式，強化對基層工商所的業務培訓。以執法辦案程序、常見業務問題處理為主要內容，強化對申訴舉報件受理過程的業務指導。

5.通過技術手段加強對職業舉報引發舉報的預警。

建立職業舉報人名單并定期更新，內部通報掌握。在12315系統中對職業舉報人申訴舉報件予以標注提醒，便于基層執法人員在處理這類申訴舉報件時，第一時間引起重視。

6.在依法履職的前提下，不滿足職業舉報人的不合理訴求。

職業舉報人的申訴舉報行為具有明顯的牟利性質，已經不是正常意義上的普通消費者，但目前在法律上難以否定其作為消費者及舉報人的身份。在實際處理過程中，工商部門只要依法履行申訴程序及案件查辦程序即可，絕不能為了滿足職業舉報人的各種不合理訴求、追求調解成功率、避免復議訴訟給商家施壓。

7.強化工商系統內部的協作聯動，加強與相關部門的溝通交流。

對于職業舉報引發的案件，工商系統內部的相關部門一定要加強協調和信息溝通，建議在分局層面建立由消保科牽頭，相關業務科室及工商所參與的處置機制。分局認為疑難的案件，應及時上報市局相關處室征求意見。此外，還要加強與政府法制辦、法院等單位的溝通，避免因法律理解問題造成相關復議、訴訟處于不利地位。加強與質檢、食藥監等部門的溝通，學習相關專業知識，建立案件移送機制，協調處理口徑。

8.加強消費教育和引導，對于職業舉報人的不當行為及時予以制止。

對案件處理中發現的經營者普遍存在或可能出現的共性問題，要有針對性地開展法規宣傳和行政指導，規范企業的日常經營，及時排查問題隱患。同時，要通過基層維權聯絡點廣泛開展消費教育，引導消費者建立科學、理性的消費習慣，正確、適度運用法律維護自身權益。對于一些職業舉報人的惡意造假、調包等不當行為，要及時予以制止，支持商家訴諸法律，并進行相關的宣傳，引導社會公眾理性看待職業舉報行為。